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最高法判例:政府与企业配合原因造成土地闲置的责任分管与时间认定
发布时间:2021-11-26
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本文摘要:☑ 裁判要点1.政府与企业配合原因造成土地闲置的责任分管与时间认定。对于造成土地闲置的原因,既有政府原因,也有企业原因。 是否组成无偿收回土地使用权的情形,应先确定土地闲置的起讫时间,再扣除政府原因造成的土地闲置时间,若扣除后仍切合企业原因闲置满两年,则切合无偿收回土地使用权的条件。在此期间,虽然政府的行为可能对企业动工开发意愿有一定影响,但若不影响企业申请报建,则不能作为企业恒久未动工开发的法定理由。2.启动闲置土地观察后申请报建是否组成阻却无偿收地的事由。

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☑ 裁判要点1.政府与企业配合原因造成土地闲置的责任分管与时间认定。对于造成土地闲置的原因,既有政府原因,也有企业原因。

是否组成无偿收回土地使用权的情形,应先确定土地闲置的起讫时间,再扣除政府原因造成的土地闲置时间,若扣除后仍切合企业原因闲置满两年,则切合无偿收回土地使用权的条件。在此期间,虽然政府的行为可能对企业动工开发意愿有一定影响,但若不影响企业申请报建,则不能作为企业恒久未动工开发的法定理由。2.启动闲置土地观察后申请报建是否组成阻却无偿收地的事由。

因企业自身原因已经闲置满两年,相关行政机关已经启动闲置土地认定和收回法式后,此时企业申请报请,是否收回的裁量权属于相关行政机关。人民法院对行政机关行使裁量权行为的司法审查,应秉持司法谦抑原则,除非该裁量显着违反执法划定或者立法目的。政府如思量到企业已经开始报建并有可能实时动工开发,涉案宗地将不再被闲置,因而不作出无偿收地决议,而是接纳其他正当、有效措施对闲置行为予以制裁,亦无不行。3.无偿收回决议作出前因公共利益受到影响的土地应否获得赔偿。

实践中,因计划调整对宗地开发造成非基础性影响的,政府可以接纳与用地人协商计划变换、提高容积率、增加开发利益等方式举行赔偿,而并非均需要接纳款项赔偿。☑ 裁判文书 中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书(2020)最高法行申1160号再审申请人(一审原告、二审被上诉人)三亚环海置业投资有限公司。法定代表人苗巧莉。

委托诉讼署理人宋静,广东诺臣状师事务所状师。委托诉讼署理人黎丽娜,广东诺臣状师事务所状师。

被申请人(一审被告、二审上诉人)海南省三亚市人民政府。法定代表人包洪文。

委托诉讼署理人杜家奋。委托诉讼署理人林祖才,海南祥瑞状师事务所状师。

被申请人(一审被告)海南省人民政府。法定代表人沈晓明。委托诉讼署理人袁晶。

委托诉讼署理人李聪。再审申请人三亚环海置业投资有限公司(以下简称环海公司)因诉被申请人海南省三亚市人民政府(以下简称三亚市政府)、海南省人民政府(以下简称海南省政府)土地行政处罚及行政复议一案,不平海南省高级人民法院(2019)琼行终383号行政讯断,向本院申请再审。本院依法组成合议庭举行了审查,现已审查终结。

环海公司申请再审称:1.涉案土地闲置系政府原因造成:春景路革新工程从2012年开始至2015年2月竣工,在此期间环海公司无法动工建设;三亚市政府2014年作出《关于三亚市三亚河中下游河流治导线的批复》,确定三亚河中下游河流治导线,占用涉案土地,影响计划报建;三亚市政府2014年开始建设丰兴隆绿地公园项目,将涉案土地填成草坪绿地;三亚市为迎接“双修”于2016年占用涉案地块举行绿化建设;2016年“两个暂停”政策出台导致项目报建受阻;涉案土地被他人侵占用作谋划“定安骨头汤店”。2.因春景路革新工程项目占用涉案宗地156.8平方米,治导线变换占用171平方米,且政府未予赔偿,造成无法动工开发。3.2017年计划部门重新出具计划条件且环海公司对涉案项目挂号存案,三亚市政府作出收地决议是出尔反尔。

请求打消二审讯断,维持一审讯断,打消三亚市政府作出的三府征补决(2017)20号《无偿收回国有建设用地使用权决议书》、海南省政府作出的琼府复决(2018)127号《行政复议决议书》(以下简称127号复议决议)。三亚市政府提交答辩意见称:1.环海公司未在修建设计条件有效期一年内向计划部门报送设计方案。2.三亚市政府无任何文件要求环海公司在春景路革新工程期间停止建设,该工程不影响环海公司报建。

3.三亚市政府于2014年作出关于河流治导线的批复时并未对外公然,属内部文件,环海公司亦自认2017年才得知该文件,该文件在其时不行能影响环海公司的报建行为。4.丰兴隆绿地公园与涉案土地无关,该理由系再审申请人在申请再审阶段才提出,无任何文件证明两者存在关联。

5.相关部门对涉案土地的绿化建设系因情况脏乱而举行美化,且仅种植草木植被,并未建设修建物,不影响报建。6.“两个暂停”相关文件系2016年2月才出台,不组成对之前报建的影响,且计划部门于2017年出具修建设计条件,证明该政策对涉案地块报建不发生影响。请求驳回再审申请人的再审申请。海南省政府提交答辩意见称:1.环海公司未按2012年计划设计条件的要求报送设计方案,主观上怠于开发土地。

2.市政门路占用及河流治导线变换、政府对地面情况的美化、“两个暂停”政策等客观上对涉案项目报建不组成影响。3.涉案宗地所处地段地理位置优越,多年未开发建设,造成土地资源闲置和浪费。

4.2017年项目存案不发生执法结果,亦不意味着政府同意开工建设。扣除政府原因闲置时间,涉案宗地已组成因企业自身原因闲置满二年。

二审法院认定事实清楚,适用执法正确。请求驳回再审申请人的再审申请。本院认为,本案的焦点问题为:(一)关于政府与企业配合原因造成土地闲置的责任分管与时间认定问题;(二)关于启动闲置土地观察后申请报建是否组成阻却无偿收地的事由问题;(三)无偿收回决议作出前因公共利益受到影响的156.8平方米与171平方米土地应否获得赔偿问题。

(一)关于政府与企业配合原因造成土地闲置的责任分管与时间认定问题《中华人民共和国都会房地产治理法》第二十六条划定,以出让方式取得土地使用权举行房地产开发的,必须根据土地使用权出让条约约定的土地用途、动工开发期限开发土地。凌驾出让条约约定的动工开发日期满二年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权;可是,因不行抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期事情造成动工开发迟延的除外。

《闲置土地处置措施》第十四条第二项划定,未动工开发满两年的,由市、县领土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决议书》,无偿收回国有建设用地使用权。《海南省闲置土地认定和处置划定》第十四条划定,因政府原因造成土地闲置,有确定的起讫时间的,可以扣除政府原因造成的土地闲置时间,扣除后仍切合闲置土地条件的,可以认定为非政府原因造成土地闲置。

凭据上述划定,本案是否组成无偿收回土地使用权的情形,应先确定土地闲置的起讫时间,再扣除政府原因造成的土地闲置时间,若扣除后仍切合企业原因闲置满两年,则切合无偿收回土地使用权的条件。本案中,环海公司自2009年12月10日取得涉案土地证。

凭据《海南省闲置土地认定和处置划定》第六条划定,实际交付土地日期不明确的,以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。故从有利于环海公司角度,可以确定2010年12月10日为环海公司应当动工开发日期。而三亚市领土资源局于2017年2月7日向环海公司发出《闲置土地观察通知书》,启动对涉案土地闲置情况的观察法式。

因此,本案的土地闲置起讫时间可以确定为从2010年12月10日至2017年2月7日。各方当事人对涉案土地在6年多的总闲置时间内未动工开发均无异议,且均认可其中既有政府原因,也有企业原因,但双方对政府原因和企业原因而闲置的时间盘算存在显着分歧。而无偿收回土地决议是否正当,取决于是否系企业原因闲置且累加盘算满两年。以下联合近6年间政府以及政府有关部门的行为发生时点和终止时点,对闲置原因、闲置时间以及涉案土地能否无偿收回评述如下:环海公司于2010年完成开端设计方案、举行园地平整等前期准备事情,但因三亚市计划部门2011年控规修编停止管理涉案地块的计划报建手续等原因,造成未动工开发。

故直至计划部门开始重新吸收计划报建质料时止,土地闲置可以认定为属于政府原因造成。而环海公司于2012年4月11日提出计划报建申请后,计划部门于2012年4月19日即出具该项目修建设计条件,该修建设计条件还附图明确了修建控制线、用地界红线、东河左岸治导线位置等各项详细数据,因此从最有利于企业的角度来认定,至迟至2012年4月19日,因控规修编的政府原因造成的闲置情形已经竣事,企业已经申请计划报建并获得批准。即因政府原因造成的闲置期间只能从2010年12月10日盘算至2012年4月19日。

此时间段,应从总闲置时间中予以扣除。环海公司在2012年4月19日取得修建设计条件后,应当在合理时间内报建并动工开发;但其始终未按划定报建直至2017年2月7日相关行政机关启动闲置土地观察。环海公司对恒久未报建提出了相应的抗辩主张。环海公司主张,春景路革新工程自2012年动工至2015年2月竣工,此期间造成其土地闲置应当属于政府原因闲置。

但其未能提供证据证明有任何行政机关要求其在门路施工期间停止报建,也未能提供证据证明门路施工已经给其所在地块报建或者动工造成难以克服的影响。尤其重要的是,纵然市政门路建设可能会给该宗土地的动工开发造成一定倒霉影响,但却并不影响其依法管理报建手续。因此春景路革新工程不应认定为是造成其土地闲置的政府原因。环海公司主张三亚市政府于2014年7月28日下发《关于三亚市三亚河中下游河流治导线的批复》,变换河岸治导线,占用部门项目用地面积,造成修建红线退东河左岸治导线40米,部门土地不能使用;进而认为该批复系造成土地闲置的政府原因。

然而,该批复中河岸治导线变换与2012年4月19日修建设计条件相比,仅要求多退线10米,虽对报建和动工开发有一定影响,但并不会严重影响报建与动工开发;环海公司也曾自认其直至2017年才知晓此文件,其以此文件作为未报建的理由显着不能建立,且其也未能举证证明在此期间有任何行政主体依据此文件要求其停止报建。环海公司2017年报建并获得批准的事实,更是印证其有关河岸治导线变换组成因政府原因闲置的主张,既无事实依据,也无执法依据。环海公司还主张三府办(2014)156号《三亚市人民政府办公室关于三亚市丰兴隆片区1号路工程项目用地土地观察有关事项的通知》等文件影响其动工开发,但该文件系要求对拟收回土地规模内克制抢种青苗、抢建附着物,并未克制环海公司就涉案项目举行正当报建,不应对其报建组成实际影响。

环海公司还主张,因春景路革新工程项目占用156.8平方米,治导线变换影响171平方米,且政府未予赔偿,造成无法动工开发。本院认为,本案确实存在因政府修春景路占用环海公司宗地156.8平方米和治导线变换影响171平方米土地使用的情形。但本案宗地总面积为7313.1平方米,政府因修路占用的156.8平方米占整体比例很小;占用部门位于地块边缘而非中心,对项目动工开发并不组成实质影响。且环海公司于2012年报建也已经取得计划设计条件,此即证明156.8平方米占用并不影响整体项目报建和动工开发。

治导线变换受到影响的171平方米土地,并非物理占用或征收,而仅系用途上无法建设永久构筑物,且纵然是彻底丧失171平方米宗地使用权,也不致影响整宗土地的整体开发。而无论是立法还是房地产开发实践,政府因计划调整而占用或影响土地使用权人小宗土地的,均不影响土地使用权人依法开展项目报建;对小宗土地占用等倒霉影响,纵然未实时依法赔偿也不应组成报建的阻却条件。且从环海公司于2012年、2017年向计划部门申请报建,计划部门立刻出具修建设计条件的情况来看,计划调整后并未影响环海公司对涉案宗地的主要部门举行开发建设和申请报建。

因此,156.8平方米和171平方米土地的占用等,并不组成环海公司逾期申请报建的抗辩事由。环海公司主张的该再审事由不能建立,本院不予支持。环海公司还主张涉案部门土地自2011年10月至2016年9月期间被他人侵占并谋划“定安骨头汤店”,政府及职能部门未实时制止和拆除,也系涉案宗地因政府原因闲置的一个因素。此主张显然不能建立。

民事主体间的土地使用权侵权纠纷,应当依法解决。环海公司在近5年左右时间内,对“定安骨头汤店”业主非法占地既未提起民事诉讼,也未努力申请相关行政机关处置惩罚,进一步反映其有关涉案宗地报建和动工开发的意愿。

环海公司还主张海南省政府2016年公布《海南省人民政府关于增强房地产市场调控的通知》,实施“两个暂停”政策,也系其土地闲置的政府原因,但上述相关政策与涉案土地震工开发不具有关联性。总之,环海公司在2012年4月19日取得修建设计条件直至2017年2月7日相关行政机关启动闲置土地观察,纵然在5年左右时间内,政府、政府相关部门的行为可能对环海公司动工开发意愿有一定影响,但此均不影响其申请报建,也不能作为其恒久未动工开发的法定理由。纵然认可政府、政府相关部门的行为可以作为影响动工开发的政府因素,根据有利于环海公司的方式来盘算并扣除相关政府行为延长的合理期限,环海公司因其自身原因造成涉案土地闲置的时间,也已经远远凌驾两年期限。

因此,环海公司有关2012年4月19日至2017年涉案土地系因政府原因造成闲置的再审申请主张,无事实和执法依据,不应予以支持。(二)关于启动闲置土地观察后申请报建是否组成阻却无偿收地的事由问题环海公司还主张,其于2017年申请报建后,已经取得计划部门出具的新的计划设计条件,同年还在相关行政主管机关就建设项目举行了存案挂号,应当成为阻却无偿收地的事由。但此时涉案宗地因环海公司自身的企业原因已经闲置满两年,相关行政机关已经启动闲置土地认定和收回法式。

三亚市政府作出无偿收回土地决议前,环海公司尚未管理完毕相关建设批准手续,更未实际动工开发,并未形成足够的需要存续保障的信赖利益。《中华人民共和国都会房地产治理法》第二十六条划定,以出让方式取得土地使用权满二年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权。上述划定虽然使用“可以”无偿收回,可是否收回的裁量权显然属于相关行政机关;人民法院对行政机关行使裁量权行为的司法审查,应秉持司法谦抑原则,除非该裁量显着违反执法划定或者立法目的。

三亚市政府如思量到环海公司在2017年已经开始报建并有可能实时动工开发,涉案宗地将不再被闲置,因而不作出无偿收地决议,而是接纳其他正当、有效措施对闲置行为予以制裁,亦无不行。因此,2017年环海公司申请报建获批与建设项目存案,不能成为阻却无偿收地的事由,也不足以否认无偿收地决议的正当性。

(三)无偿收回决议作出前因公共利益受到影响的156.8平方米与171平方米土地应否获得赔偿问题实践中,因计划调整对宗地开发造成非基础性影响的,政府可以接纳与用地人协商计划变换、提高容积率、增加开发利益等方式举行赔偿,而并非均需要接纳款项赔偿。如环海公司在期限内实时动工开发涉案宗地,三亚市政府对占用和影响的156.8平方米与171平方米土地,完全可以通过非款项方式予以赔偿。但本案的特殊性在于,政府因公共利益需要拓宽门路占用的156.8平方米宗地,环海公司未获得赔偿;因公共利益需要变换治导线限制开发的171平方米宗地,环海公司也未能获得赔偿;而整宗土地其后又因闲置满两年被无偿收回。

虽然本案156.8平方米与171平方米土地存在可与整宗地一并无偿收回的可能性,但思量到156.8平方米土地被占用时与171平方米土地开发受到影响时,涉案宗地尚未闲置满两年,尚不切合无偿收回条件,且其时也无行政机关作出无偿收回土地的决议;而上述土地使用权又事实上转移为国家所有或者直接服务于公共利益,因此本着有利于掩护企业产权的角度,三亚市政府对上述土地使用权仍有依法赔偿的须要性。海南省政府作出的127号复议决议,要求三亚市政府对156.8平方米与171平方米土地依法予以适当赔偿,本院亦予以支持。

综上,环海公司的再审申请不切合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条划定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款划定,裁定如下:驳回再审申请人三亚环海置业投资有限公司的再审申请。二〇二〇年十月二十七日。


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